Ассоциация предприятий хлорной промышленности ”РусХлор”
Реформа контрольной и надзорной деятельности «Регуляторная гильотина».  Ожидания  и первые результаты. Б.Ю.Ягуд

Реформа контрольной и надзорной деятельности

«Регуляторная гильотина».  Ожидания  и первые результаты.

Б.Ю.Ягуд

В соответствии с Перечнем поручений Президента от 16.02.2019 г. № ПР-294 в рамках  послания Федеральному собранию в начале 2019 года Правительством РФ объявлена глобальная реформа контрольно-надзорной деятельности  «Регуляторная гильотина»  как инструмент масштабного пересмотра и отмены нормативных актов, негативно влияющих на общий бизнес–климат».

Термин «Регуляторная гильотина» был предложен международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates, разработавшей ее концепцию. Данное понятие как инструмент применяли власти Великобритании, Хорватии, Мексики, Вьетнама и других стран. «Регуляторная гильотина» должна ликвидировать «различные точки торможения в законодательстве на основе доказательного регулирования». Концепция «Регуляторной гильотины» состоит в реорганизации в течение  одного-двух  лет  системы регулирования в сфере контроля и надзора, ее  упрощение и удаление устаревших норм.

Уместно также упомянуть  инициативы по  дерегулированию, предложенные Д.Трампом 4 года назад  при вступлении на пост Президента США. По его распоряжению,   введение любого нового ограничения должно сопровождаться отменой 22-х старых.  В результате его инициатив было отменено или ослаблено свыше 1000 ограничительных норм, что благоприятно повлияло на деловой климат в стране и привело к расширению многих видов бизнеса.

В России 44 органа осуществляют контрольно-надзорные функции. Существует более 180 видов государственного контроля (надзора). Более 9 тысяч нормативно-правовых актов устанавливают свыше 2 миллионов обязательных требований, проверяемых в рамках контрольной и надзорной деятельности.

Издержки бизнеса на соблюдение этих обязательных требований составляют более 20-30% общих производственных затрат.

В рамках дорожной карты по реализации принципов «Регуляторной гильотины» Министерством экономического развития на первом этапе  должны были быть разработаны два основополагающих Федеральных закона РФ:  

  1. «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 247-ФЗ.
  2. «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 248-ФЗ.

В  первом из них  должны  были быть определены правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с предпринимательской и иной экономической  деятельностью. Оценка соблюдения этих требований должна  осуществляться в рамках деятельности государственного контроля (надзора).

Второй основополагающий федеральный закон «О государственном контроле (надзоре)» должен определить систему и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, позволяющих снизить административную нагрузку на хозяйствующие объекты.

В рамках реализации «Регуляторной гильотины» в сжатые сроки (фактически 1,5 года) Президентом была поставлена задача не только разработать и закрепить законодательно новые принципы нормативного регулирования и  надзора (контроля) за исполнением, но и переработать тысячи действующих норм и правил, существенно сократив их число и объём требований с учётом вектора «целеполагания», по возможности исключив  требования и предписания  по применению конкретных  технических решений.

Более того, изначально планировалось разделение процессов создания новых норм и организации контроля за их исполнением,  т.е.  нормотворческая функция должна была перейти от надзорных ведомств к государственным профильным  ведомствам и бизнес-сообществу.

В качестве участников «Регуляторной гильотины» Правительством были привлечены 40 органов власти (министерства и ведомства) для разработки проектов новых нормативно-правовых актов. Созданы 43 отраслевые группы для оценки проектов нормативно-правовых актов (НПА) и разработки предложений по их доработке.

Создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы и снятию разногласий.

Большинство предприятий   и  организаций   химической промышленности   имеют в своем составе   объекты I-IV классов опасности, оформляют лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов и подлежат надзору соответствующего ведомства Ростехнадзора.

Поэтому из 43-х  сформированных групп наиболее важной и профильной для химической промышленности является группа «Промышленная безопасность». Сопредседателем  группы были назначены Алешин А.В. (Ростехнадзор) и Дюков А.В. (ПАО «Газпромнефть»).

В числе участников Рабочей группы  были  утверждены представители химической промышленности: Президент Российского Союза химиков (РСХ) – Иванов В.П. (член рабочей группы) и  директор Ассоциации «РусХлор»,  Вице-президент РСХ  Ягуд Б.Ю. (эксперт группы).

Основу повесток регулярно проводимых в течение  2019-2020 г.г. заседаний рабочей группы составили:

- рассмотрение  и согласование перечня отменяемых нормативных правовых актов в сфере промышленной безопасности;

- предложения новой структуры регулирования в сфере промышленной безопасности;

- рассмотрение и согласование планов-графиков разработки нормативно-правовых актов и подготовленных документов.

Следует сказать несколько слов о принципе «целеполагания», применение  которого   планировалось   при разработке новых нормативных актов.

Принцип этот не нов и широко используется в нормативно-правовом регулировании   стран  с  развитой экономикой.

В качестве примера можно привести  Федеральный закон Германии «О защите от вредных воздействий», по статусу и целям аналогичный нашему закону «О промышленной безопасности».

Структура нормативного регулирования и примеры  предписаний  из этого Федерального закона приведены ниже.

Ниже приведена выдержка из предписания к  Закону

 Предписание  по исполнению Федерального Закона о защите от вредных воздействий

от 26 апреля 2000 г. (Бюлл.Фед. Зак-ва I с. 603)

 П.1. Общие обязанности по эксплуатации

  • (1) Предприятие должно предпринимать необходимые меры в соответствии с видом и масштабом возможных угроз, чтобы препятствовать авариям; обязательства по иным, нежели правовым предписаниям по защите от вредных воздействий, остаются незыблемыми.
  • (2) При выполнении обязанностей согласно абзацу 1 следует учитывать:
  1. Источники опасностей при эксплуатации
  2. Источники опасностей, обусловленные окружающей местностью, такие как землетрясения или наводнения
  3. Вмешательство неуполномоченных лиц

Но  при этом, естественно,  следует учитывать то, что данные источники опасностей и вмешательств могут быть исключены в качестве причин аварий.

  • (3) Вне сферы действия абз.1 следует принять профилактические меры для удержания на возможно низком уровне воздействия аварий.
  • (4) Состояние и эксплуатация производственных сооружений производственной отрасли должны соответствовать состоянию техники безопасности.

П.2. Требования по предотвращению аварий

Предприятие во исполнение вытекающих из п.1 абз.1 обязанностей  должно:

  1. Принимать меры, чтобы пожары и взрывы

А) избегались в сфере производства

Б) не воздействовали отрицательным образом на безопасность производства путем передачи от одной установки к другой

В) не воздействовали отрицательным образом на безопасность производства из внешних источников

  1. Оборудовать производство достаточным объемом сигнализационного, наблюдательного и защитного инвентаря
  2. Оборудовать производственные установки надежным измерительным, замерочным и регулирующим оборудованием, которое, если это возможно по условиям технологии и техники безопасности, находясь в наличии в большом количестве и разнообразии , не должны  зависеть друг от друга
  3. Защищать обеспечивающие безопасность элементы производственной сферы от вмешательства неуполномоченных лиц.

П.3. Требования по ограничению воздействия аварий

 

  • (1) Предприятие, во исполнение вытекающих из п.1 абз.3 обязанностей, должно:
  1. Принимать меры, чтобы свойства фундамента и несущих частей здания при авариях не могли вызвать дополнительную опасность
  2. Оснащать оборудование сферы производства необходимыми устройствами по технике безопасности, а также принимать необходимые технические и организационные защитные меры
  • (2) Предприятие должно заботиться о том, чтобы в случае аварии получить немедленно полную и компетентную информацию от ответственных за защиту от опасностей официальных органов и сил.

 

Как  видно из приведённого примера, в  Предписаниях к Закону  изложены либо обобщённые цели и требования , например:  препятствовать авариям, избегать пожаров и взрывов,  учитывать источники опасностей, принимать профилактические  меры для удержания аварий на возможно низком уровне. То есть применено «целевое» требование – не допустить аварии, обеспечить герметичность, прочность,  устойчивость, своевременную сигнализацию об аварийной ситуации, эффективную локализацию и ликвидацию последствий.

Что же касается конкретных нормативных  требований к  техническим устройствам и процессам, используемым при проектировании, строительстве, эксплуатации и надзоре за опасными   производственными объектами, то  в Германии  они изложены в Рекомендательных документах – немецких стандартах (DIN), нормативных документах Европейского комитета по нормированию (CEN), национальных и международных отраслевых технических рекомендациях.

К примеру, если  взять близкую мне хлорную подотрасль химической промышленности Германии, то европейская хлорная промышленность, в т.ч. естественно, и немецкая, для реализации требований законов широко пользуется техническими рекомендациями «ЕвроХлора» - ассоциации, объединяющей всех производителей хлора в Европе. За время её существования с 1956  года  выпущено свыше   100 Технических рекомендаций по обеспечению надежности, технологичности и безопасности оборудования и процессов на всех этапах обращения с хлором.  Ниже  в качестве  примера приведена  небольшая выдержка из  обширного перечня.

EuroCnlor

(Брюссель)

 

ТЕХНИЧЕСКИЕ   РЕКОМЕНДАЦИИ

 

Шифр

публи-кации

Название

1

2

72/10

Хранение жидкого хлора под  давлением.

73/17

Хранение жидкого хлора под низким давлением.

73/20

Безопасная транспортировка жидкого хлора в автоцистернах (Кодекс хорошей практики).

73/25

Транспортировка хлора по трубопроводам на большие расстояния.

74/31

ИСО-контейнер-цистерны для транспортировки жидкого хлора под давлением.

75/43

Гибкие стальные змеевики для перемещения газообразного или жидкого хлора.

75/44

Шарнирные подъемные устройства для перемещения газообразного и жидкого хлора.

75/45

Гибкие шланги из монеля для перемещения газообразного и жидкого хлора.

75/46

Пневматические клапаны для использования на автомобильных и железнодорожных цистернах или на транспортных средствах с         ИСО-контейнерами для хлора

75/47

Хлорные испарители.

76/52

Оборудование для обработки газовых отходов, содержащих хлор.

76/53

Установка, удаление и уход за пневматическими клапанами на автомобильных и железнодорожных цистернах и ИСО-контейнерах для жидкого хлора (Кодекс хорошей практики).

76/55

Приемлемые уровни треххлористого азота в жидком хлоре.

76/60

Правила использования вертикальных шаровых вентилей на жидком хлоре.

Аналогичная система технического регулирования действует и в других странах. Так, Американская ассоциация хлорной промышленности (Американский Институт Хлора) , организованная в 1934 году и насчитывающая  185 членов,  также на протяжении многих лет разрабатывает и совершенствует технические рекомендации по обращению с хлором, в которых детально изложены все требования к техническим устройствам и процессам.

В чём неоспоримые преимущества такой системы технического регулирования?   Это, прежде всего, следующее:   

  1. Принимаемые законы носят «целеполагающий» , рамочный характер, что исключает необходимость периодически запускать длительную процедуру корректировки Закона о промышленной безопасности при возникновения новых технических либо организационных решений по обеспечению устойчивой и безопасной работы опасных производственных объектов.
  2. Технические рекомендации (руководства по реализации требований законов) носят рекомендательный характер и  разрабатываются профессиональными сообществами – отраслевыми объединениями, обществами инженеров-механиков, химиков, материаловедов и т.п.

Такая структура регулирования позволяет, оставляя неизменными базовые «целеполагающие» требования в законах и других аналогичных государственных документах,  регулярно актуализировать с помощью бизнеса рекомендательную нормативную базу. Выполнение же методических рекомендаций и указаний этой нормативной базы всегда позволяет  инжиниринговым компаниям  и предприятиям -  производителям продукции    выбрать  наиболее оптимальные, современные и безопасные технические решения.

Следует отметить, что  хотя   статус методических, технических рекомендаций и руководств -  «рекомендательный», но в большинстве развитых стран соответствие производств этим документам учитывается государством как при осуществлении государственного надзора,  страхового аудита, так и при расследовании аварий и инцидентов.

До сегодняшнего дня химические и другие смежные отрасли в России пользуются «Законом о промышленной безопасности опасных производственных объектов»       № 116-ФЗ от 21.07.97 г. и Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности. В действующих  нормах и правилах детально изложены конкретные требования к оборудованию и технологическим процессам. Однозначность трактовок технических требований и норм обеспечивает объективность оценок  при ведении надзора. Вместе с тем появление  любых новых технических средств и технологических решений, отсутствующих в правилах, требует постоянной корректировки и пересмотра Федеральных норм, которое происходит 1 раз в 3-5 лет, а до внесения изменений   необходимо обосновывать возникающие при внедрении новой техники многочисленные отклонения  от действующих норм, либо не прописанные в них, с привлечением экспертных организаций, подтверждающих безопасность любого  решения: от внедрения новой формы фланцевого либо торцевого уплотнения до применения  принципиально новых технологий.

Поэтому вышеописанные принципы разработки требований и надзора за их соблюдением в развитых странах должны  были  быть учтены при реализации реформы «Регуляторная гильотина» в России.

Основные этапы реформы  «Регуляторная гильотина» должны завершиться к 01.01.2021 года.  Представители РСХ принимали участие в более чем 100 заседаниях Рабочей группы «Промышленная безопасность»  и сегодня можно уже  подвести первые итоги и оценить , сбылись ли ожидания.

 Всего по отраслям промышленности было  отменено 3013 актов, содержащих обязательные требования,  к принятию  подготовлено 477 актов, из которых 247 принято.

В рабочей группе «Промышленная безопасность» отменено 219 актов, к ноябрю с.г.  подготовлено 80 актов, из которых принято 13. Остальные в ускоренном режиме должны быть приняты до конца года.

Результаты  не во всём совпали с ожиданиями.  Причин этому много. Вот, на мой взгляд, только основные.

  1. Цели реформы «Регуляторная гильотина» без преувеличения можно назвать революционными. Необходимо было проанализировать и отменить тысячи действующих национальных нормативно-правовых актов с целью  в сжатые      сроки – 1,5 года по возможности актуализировать либо разработать вновь на принципах «целеполагания»  громадный массив  новых нормативно-правовых документов с законодательным их утверждением. Естественно, что без ошибок,  корректировки сроков, уточнения задач в ходе реформы было не обойтись.
  2. Два основополагающих установочных (процедурных) Федеральных закона РФ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»  от 31.07.2020                № 247-ФЗ  и «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ  были приняты Государственной Думой и подписаны Президентом только в середине 2020 года. К этому времени большая часть подготовленных актов была рассмотрена.
  3. В процессе рассмотрения в Государственной Думе проекта Закона «Об обязательных требованиях» из него был исключен п.4. статьи 3 : «Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия по государственному контролю (надзору), не вправе принимать нормативные акты, содержащие обязательные требования, проверяемые этим же органом в рамках осуществления им государственного контроля (надзора) за соблюдением указанных требований».
  4. Не в полной мере были привлечены к нормотворчеству соответствующие Департаменты Минпромторга, отраслевые ассоциации, научно-технические управления крупных холдингов и объединений, проектные институты и инжиниринговые центры.

Основная нагрузка по переработке Федеральных законов, Федеральных норм и правил легла на плечи Ростехнадзора. Ход реализации реформы «Регуляторная  гильотина» показал, что не все  отраслевые промышленные и инжиниринговые ассоциации,  союзы  готовы были  взять на себя функции разработчиков тех самых «целеполагающих»  норм и правил, выполнение которых при снижении финансовой нагрузки на бизнес обеспечивало бы должный уровень безопасности.

  1. Две трети времени работы Рабочей группы «Промышленная безопасность» было потрачено на рассмотрение проекта Федерального закона «О промышленной безопасности». Проект закона был подготовлен задолго до начала реформы «Регуляторная гильотина», и естественно, не учитывал специфики реформы. Поэтому постатейное рассмотрение базового законодательного норматива по обеспечении промышленной безопасности, корректировка многих требований в соответствии с концепцией реформы заняли практически год.

Проекты новых Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности  (подзаконных актов), а их сотни, за короткое время  в принципе не могли быть рассмотрены детально и принимались «в целом».

  1. Те предприятия и объединения, которые включились в работу по реализации реформы «Регуляторная гильотина» с начала её старта ( I квартал 2019 года) успели подготовить предложения либо проекты новых нормативно-правовых актов для рассмотрения совместно с надзорными ведомствами. В их числе ПАО «Газпромнефть, ПАО «Русгидро», ПАО «ИнтерРАО», Ассоциации предприятий «Русская сталь», Ассоциация  «РусХлор».

Так, в Ассоциации  «РусХлор» в 2019 году сразу после объявления о начале реформы  была создана Рабочая группа по разработке проекта новых федеральных норм и правил для предприятий хлорной промышленности. В Рабочую группу вошли специалисты Ассоциации и представители всех предприятий отрасли. Было собрано более 200 предложений, которые  были обобщены, обоснованы и рассмотрены на секции Научно-технического совета Ростехнадзора. Проект новых Правил безопасности при обращении с хлором был готов к моменту рассмотрения в Рабочей группе «Регуляторная гильотина» и не претерпел принципиальных изменений на последующих этапах согласования в министерствах и ведомствах.

В заключении нужно отметить, что 01.01.2021 года с вводом в действие вновь разработанных Федеральный норм и  правил реформа контрольно-надзорной деятельности  «Регуляторная гильотина» не завершается.

Будет совершенствоваться и далее риск-ориентированный подход, предполагающий (определяющий) форму, продолжительность и периодичность проведения контрольно-надзорных мероприятий  в зависимости от уровня (степени)  потенциального риска опасного производственного объекта. Планируется не только сокращение числа плановых проверок, но изменение и самих подходов к ним. Основное внимание предполагается уделять проверке наличия и эффективности системы безопасности на предприятии, включая работу служб производственного контроля, на которые возлагаются задачи детального внутреннего надзора за соблюдением требований правил и норм безопасности.

В соответствии с законопроектом, вносящим изменения в действующую редакцию закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» с 1 июля 2021 года будет отменён  институт экспертизы технических устройств, а также зданий и сооружений. Эксплуатирующие организации будут иметь право самостоятельно проводить оценку состояния зданий и технических устройств.

Сжатые сроки разработки новых нормативов с рассмотрением их в Рабочих группах с согласованием в министерствах и ведомствах привели к тому, что часть из них была создана путем переформатирования действующих норм и правил. Поэтому работа над ними с учётом принципа  «целеполагания», а не предписаний конкретных технических требований, ещё впереди.

Следует также сказать и о том, что для успешного применения вновь вводимых нормативных требований надзорные ведомства планируют разрабатывать так называемые Руководящие указания по порядку реализации заложенных требований.  И если  бизнес   примет   активное  участие в создании таких Руководств, то есть надежда, что в будущем промышленность получит современную систему технического регулирования и сократит затраты на многочисленные и дорогостоящие экспертизы и обоснования безопасности при любых модернизациях и технических перевооружениях производств.

Вход в личный кабинет
Забыли пароль?
Новости Все новости
22.03.2024
С 11 по 15 марта  с.г.  состоялся визит делегации Ассоциации «РусХлор» в Китайскую Народную Республику...
13.03.2024
Рады представить нового ассоциированного члена Ассоциации "РусХлор" компанию ООО "ВИНК"...
12.03.2024
Ассоциация предприятий хлорной промышленности «РусХлор» приглашает Вас принять участие в очередной ХVII  Международной...